Hoy, 17 de diciembre de 2020, se realizó la 4ª Jornada de Derecho Aduanero que contó con la participación de la Ministra de Economía y Finanzas, Ec. Azucena Arbeleche, el Subsecretario de la cartera, Cr. Alejandro Irastorza, el Dr. Jorge Díaz Almeida, Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación, El Director Nacional de Aduanas, Cr. Jaime Borgiani y la Dra. Roxanna Brizuela, Directora División Gestión Jurídica y Notarial de la Dirección Nacional de Aduanas, entre otros.
La Jornada que contó con la participación de más de 200 inscriptos estuvo centrada en tres temas de debate: el Rol de la DNA en el contencioso aduanero como representante del Estado, las Normas proyectadas en la Ley de Presupuesto relacionadas con la DNA y las Medidas tomadas ante la Pandemia en materia aduanera y tributaria.
La Ministra de Economía, Ec. Azucena Arbeleche, fue la encargada de inaugurar la 4ª Jornada señalando la importancia de la misma, lo oportuno y la actualidad de los temas a debatir y agradeció especialmente a los funcionarios aduaneros por la “por la ardua labor llevada a cabo durante este año tan complicado de pandemia “. “Desde el Ministerio de Economía y Finanzas entendemos que estas instancias de interacción entre el sector público y el sector privado, entre la academia, entre quienes diseñan y aplican la política aduanera y entre los operadores, son fundamentales”, porque “nos lleva a revisar constantemente la normativa vigente y contribuye, en definitiva, a que haya un mejor y mayor comercio y flujo de bienes”
La Ministra recordó que “hemos pedido en estos días de ir hacia un Mercosur más flexible, efectivo y más realista, porque lo que estamos necesitando son resultados concretos. Y en ese sentido hemos abierto esta semana la discusión de otra posibilidad de relacionamiento con el exterior. También en esta cumbre del Mercosur hemos compartido avances internos en el Mercosur, como es el caso de la administración de los cupos que es un tema directamente relacionado con Aduanas”.
Ministra: especial agradecimiento a los funcionarios
La Ec. Arbeleche agregó que “hoy es un día particular porque en el día de ayer escuchábamos del presidente de la república cuáles son las medidas que tenemos que llevar adelante en los próximos días, intentando que los números de contagiados en nuestro país se mantenga, no siga creciendo, como hemos observado en las últimas semanas. Este quizás sea la última semana de trabajo intensivo en el sector público. La idea es ir hacia un mayor teletrabajo. Solicitamos que desde el sector privado se haga lo mismo con el objetivo de frenar la propagación del virus”.
Seguidamente dijo que “quiero mandar un sincero saludo a todos los funcionarios de Aduanas. Un agradecimiento por la ardua labor llevada a cabo durante este año tan complicado de pandemia. Labor que estoy al tanto por el trabajo muy coordinado con el director Borgiani. Agradecer a Borgiani por este trabajo coordinado en este año tan complicado. Y en definitiva felicitar y saludar a todos los participantes que hay hoy en esta instancia. Porque si Uruguay ha llegado hoy a esta ola de forma atrasada es porque todos los uruguayos hemos sido corresponsables de nuestra conducta”.
En el final de su alocución indicó que “para cerrar, no puedo dejar de pedir que se acepten y se acompañen las medidas anunciadas en el día de ayer tanto por el Poder Ejecutivo, el Presidente de la República como las recomendaciones más tempranamente que hizo el GACH. Creo que está en nuestras manos el no aglomerarnos, en teletrabajar, poder tomarnos las licencias ahora, hacer una pausa en la movilidad, en las reuniones que estamos teniendo. Limitar las reuniones en el ámbito privado a no más de 10 personas. Realmente confío que es entre todos los uruguayos que vamos a llevar adelante esta nueva fase”, terminó expresando.
Seguidamente y en uso de la palabra el Director Nacional de Aduanas, Cr. Jaime Borgiani, agradeció a las autoridades participantes de la 4ª Jornada de Derecho Aduanero que “nos honran con su presencia” dijo y agregó que estas jornadas “se enmarcan en lo que son las funciones y cometidos de la DNA, en nuestra Visión de Aduana moderna y en el compromiso de abrir el conocimiento del comercio exterior a la mayor cantidad de operadores posibles, tanto públicos, como privados”.
“Creemos que de esta manera estamos fomentando la apertura y transparencia de nuestra institución, así como su profesionalización y tecnificación”, subrayó.
El Cr. Borgiani señaló que “en estas Jornadas se encuentran representados nuevamente los principales actores públicos del comercio exterior uruguayo, por lo que tenemos la certeza que enriquecerá el contenido de las mismas. Los tres ejes temáticos elegidos, entendemos que son de primerísima actualidad para el comercio exterior uruguayo y merecen ser puestos en conocimiento y analizados de manera interactiva”.
Seguidamente hizo un repaso de agenda del día y expresó que “en resumen, en esta Jornada se tratarán temas de suma relevancia teórico - práctica para la comunidad del comercio exterior, que además en el caso de la Ley de presupuesto implican lineamientos claros que la DNA quiere especificar a los distintos operadores, para facilitar su operativa sin desmedro de los debidos controles”.
El Director Nacional dijo finalmente que quería “remarcar que esta Jornada es también un corolario de la Aduana que queremos: abierta, analítica, en contacto con los operadores, liderando el comercio exterior en función de lineamientos claros trazados por el Ministerio de Economía y Finanzas. Esto también significa facilitar las operaciones aduaneras sin desmedro del necesario control y de los aspectos atinentes a la recaudación fiscal, a los efectos de cumplir efectivamente con nuestros cometidos legales”.
Fiscal de Corte: abogados especializados en la materia aduanera
Por su parte el Dr. Jorge Díaz Almeida, Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación, comenzó su alocución expresando que “se me pidió por parte del Director de Aduanas que realizara una breve exposición respecto de cuál es mi opinión sobre el rol que debe cumplir la Dirección Nacional de Aduanas en el Proceso Contencioso Aduanero. Y esto tiene relación con contactos que la Fiscalía y la Dirección Nacional de Aduanas tienen desde hace por lo menos 2 años, en cuanto a una reformulación de ese rol, en el marco de la redefinición de Cometidos que ha tenido la Fiscalía General de la Nación en el ámbito de la administración de Justicia, que en última instancia implican, creo yo, una auténtica reestructuración y reforma del Estado, de la que tanto hemos hablado. Y que pocas veces se concreta.
En realidad yo voy a empezar adelantando mi conclusión, y luego veremos cómo llegamos a esa conclusión. Yo entiendo, y así lo he manifestado en reiteradas oportunidades, y de hecho avanzamos con la Dirección Nacional de Aduanas y el Ministerio de Economía, durante la Administración anterior, hasta el punto de la elaboración de un proyecto de reforma del Proceso Aduanero que luego, por diferentes razones, quedó por el camino. Pero que yo creo que, sea ese u otro, tenemos que en el futuro retomar esa línea, porque me parece que atañe al rol que debe cumplir la Dirección Nacional de Aduanas en el Proceso Aduanero y, sobre todo, a quién debe representar al Estado en el Proceso Aduanero, que creo que ese es el eje de la cuestión.
Haciendo una muy breve categorización, porque no me parece que sea éste el ámbito de establecer o de citar mucha doctrina, en términos generales sabemos que los Procesos Aduaneros son, en definitiva, Procesos Civiles, entendiendo por tales todos aquellos que no son penales, Contenciosos, obviamente con la excepción del Proceso por Abandono, de Conocimiento, porque tienden a la formación de un mandato que establezca si existió o no una infracción aduanera o una situación de abandono, y que finalizan con una sentencia que puede ser de condena o absolutoria.
Es un proceso, además, constitutivo necesario, es decir, la única forma de demostrar que existió esa infracción aduanera es a través del proceso.
Como en todo proceso hay 3 pilares fundamentales: Un juez, estructural y funcionalmente imparcial, una parte demandante y una parte demandada. Esta claro, y a partir de la reforma del Código Aduanero, que quién dirime el conflicto, quién hace de Juez, es alguien estructural y funcionalmente imparcial, es decir un Juez del Poder Judicial. Superando así aquellas viejas disposiciones que establecían que las Receptorías de Aduanas cumplían, en los procesos de menor cuantía, el rol de Juez, cuestión que era absolutamente inconstitucional porque la Aduana en definitiva terminaba siendo en esos procesos Juez y parte.
Eso fue un gran avance, es decir, establecer que el Proceso Contencioso Aduanero se dirime ante un Juez del Poder Judicial. Luego, obviamente, tenemos la parte actora, que es quien representa al Estado. Tratándose, en un Proceso Aduanero, de determinar si efectivamente existió una pérdida o un riesgo de pérdida de renta fiscal o existió o no existió violación de las disposiciones que regulan la importación, exportación o tránsito de mercaderías, es claro, es obvio que quién tiene que ser la parte actora, demandante, es el Estado. El fisco, en su sentido más estricto.
Y la parte demandada, obviamente, es la persona física que es acusada de haber realizado determinada actividad que se trasunta en una pérdida de renta fiscal, en un riesgo de pérdida de renta fiscal o en la vulneración de las disposiciones que regulan la importación, exportación o tránsito de mercaderías. Eso es bien claro.
La cuestión, central, es quién representa al Estado. En el sistema actual el Estado en el Proceso Contencioso Aduanero es representado por el Ministerio Fiscal. Es decir, es representado por un Fiscal integrante del Ministerio Público.
Y por esa misma razón es que, en definitiva, la Aduana, que termina apareciendo como denunciante, porque figura como denunciante en la enorme mayoría de los Procesos Contenciosos Aduaneros, termina siendo un tercero coadyuvante del Ministerio Público.
Ahora bien, la pregunta es, ¿por qué causa, razón, motivo o circunstancia el Estado se hace representar en el Proceso Contencioso Aduanero por un Fiscal y no por el Organismo especializado en la materia aduanera, que es la Dirección Nacional de Aduanas?
Yo creo que hay razones sobradísimas para ir a una modificación de esta estructura del Proceso Aduanero y establecer claramente que quién representa al Estado en estos Procesos Contenciosos es la Aduana y no el Ministerio Público. Tal como sucede con la Dirección General Impositiva cuando persigue la recaudación por infracciones tributarias. No hay razón, por lo menos estructural, desde el punto de vista jurídico, para que no sea así. La única razón es una razón histórica. Digámoslo con todas las letras, obedece a una razón de desconfianza hacia los funcionarios aduaneros que yo creo que no tiene ninguna justificación.
¿Por qué tiene que ser la Dirección Nacional de Aduanas quién represente al Estado como parte actora en el Proceso Aduanero? En primer lugar porque es el Organismo especializado en materia aduanera. No hay otra institución en el Estado que tenga mayor expertice en materia aduanera que la Dirección Nacional de Aduanas. El Ministerio Público, la Fiscalía, en el Uruguay, hemos cumplido roles de abogados del Estado, de asesores del Estado, de persecutores de criminales, hasta de abogados de oficio, pero hoy, en este último proceso, que se inicia a partir del año 2012, hemos ido a una transformación de la Fiscalía en un organismo especializado en la investigación y persecución criminal, y hemos realizado una redefinición de cometidos. Hoy en día, producto de la transformación de todos estos años, por leyes que fueron aprobadas por unanimidad por el Parlamento, se ha ido transformando la Fiscalía en un Organismo que tiene básicamente una única función que es la investigación y la persecución criminal de los crímenes, delitos y faltas y la atención y protección de los testigos y víctimas.
La materia aduanera fue quedando como un remanente dentro del bolso de las competencias de la Fiscalía porque por tradición histórica así lo ha hecho. Ahora bien, la Fiscalía no tiene, en primer lugar, infraestructura. En segundo lugar, la expertice. De hecho tenemos una sola Fiscalía Civil y de Aduana, especializada, en Montevideo y en el resto del país son los mismos Fiscales que están, en realidad, especializados en la materia penal y que hacen la materia aduanera. Pero es obvio y razonable que no se le dé la prioridad y la importancia que esta materia tiene porque en el bolso de competencias del Fiscal tiene el homicidio, la rapiña, el delito sexual, el abigeato y la materia aduanera va quedando a un costado.
Yo creo, estoy convencido, de que la Aduana tiene los funcionarios especializados para poder llevar adelante esta tarea y sustituir esa función del denunciante, de ese tercero coadyuvante que hace la Aduana por una parte actora representada por la Dirección Nacional de Aduanas.
Creo que eso sería una reforma, y aprovecho que está la Señora Ministra presente, sería una reforma estructural que le haría mucho bien al Estado, le haría mucho bien a la Dirección Nacional de Aduanas y le haría mucho bien en definitiva al desarrollo y a la defensa de los intereses del Estado en los Procesos Aduaneros. Lo digo con la más absoluta tranquilidad. No hay argumento jurídico ni técnico que vaya en contra de esta solución. Lo único es la desconfianza hacia los funcionarios aduaneros, desconfianza que yo creo que es absolutamente injustificada. Y además, por razones históricas, hasta el año 1984, los denominados Fiscales Letrados de Aduanas dependían de la Aduana. Eran funcionarios de la Dirección Nacional de Aduanas, eran funcionarios del Poder Ejecutivo, su designación y permanencia en el cargo corría por resortes de las normas de los funcionarios de la Administración Central y es en el año 1984 donde se los incluye dentro del Ministerio Público.
Y yo sinceramente creo que, a la luz de la historia, no fue una buena solución. Creo que la solución debería ir por el otro lado de tener en la Aduana abogados especializados en la materia aduanera que defiendan los intereses del Estado.
Me parece que este esquema, tal como está, no favorece los intereses del Estado. En todo caso favorecerá los intereses de nuestras contrapartes en los Procesos Aduaneros. Y no conozco argumento jurídico ni desde el punto de vista del objeto del proceso ni desde el punto de vista de los sujetos ni desde el punto de vista de las funciones, todos estos conceptos estrictamente procesales, que nos lleven a pensar que el Estado va a estar mejor representado en un juicio por el Ministerio Público que por la Dirección Nacional de Aduanas.
Requerirá que la Aduana tenga el número suficiente de abogados, la capacitación, pero yo tengo claro que por conocimiento y por experticia, y por el contacto que tengo con los abogados de la Dirección Nacional de Aduanas, sé que tienen la experticia, la capacidad, la camiseta puesta y, sin duda alguna, la honestidad como para defender los intereses del Estado en un juicio en el Contencioso Aduanero.
Esto determinaría un cambio de estructura, porque esta especie de figura del denunciante o del tercero coadyuvante debería de alguna forma desaparecer o quedar reservado para aquellos casos donde efectivamente sí exista un denunciante que pueda ser un particular. Pero la Aduana está llamada a cumplir ese rol, estoy absolutamente convencido de eso. Y así como en la Administración anterior estuvimos trabajando en la elaboración de un proyecto de reforma del proceso aduanero que implique que la Aduana sea quién represente al Estado, comprometemos nuestro esfuerzo para trabajar en la misma línea y en el mismo sentido porque estamos absolutamente convencidos de que esto es una buena solución, para la Aduana, para el Fisco y para el país”.
